2022年4月14日，国务院办公厅印发《关于上市公司独立董事制度改革的意见》（以下简称《意见》），针对实践中存在的独立董事定位不清晰、责权利不对等、监督手段不够、履职保障不足等制度性问题，从明确独立董事职责定位、优化独立董事履职方式、强化独立董事任职管理、改善独立董事选任制度、加强独立董事履职保障、严格独立董事履职情况监督管理、健全独立董事责任约束机制、完善协同高效的内外部监督体系等八个方面提出改革措施，立足独立董事制度发展实际，针对目前存在的问题对症下药，完善独立董事制度，对于独立董事制度改革具有重要意义。本文从当前实践中存在的问题出发，对本次制度改革予以简评。

一、针对以往独立董事定位不清晰的问题，从实际出发，恰当地明确了独立董事的职责定位

长期以来，各方对独立董事的角色定位以及应当监督的重点存在模糊认识，独立董事职责范围不聚焦、不系统，尤其在K药业案后，独立董事制度更是受到理论与实务界的重点关注，对于其中争议的讨论即应追溯到独立董事的职责定位。《意见》明确了独立董事“参与决策、监督制衡、专业咨询”的职责定位，符合各方共识，契合当前实际。

首先，独立董事的职责定位应聚焦“监督制衡”的重点。独立董事制度的首要目的在于降低公司组织内部存在的代理成本，我国上市公司股权集中程度高，因此我国独立董事的职责定位一个重点方面就是降低大股东与中小股东间的代理成本，具体体现为监督上市公司控股股东、实控人，防止其滥用在上市公司的控制地位损害公司和中小投资者利益。

其次，独立董事要承担参与决策与专业咨询的职能。独立董事本身是董事会成员，参与决策是其应有之义。上市公司出于提高公司在专业领域内的声誉、寻求日常专业咨询等目的，往往会在独立董事中聘请与公司业务领域相关的专家独董，因此部分独董又承担了专业咨询的职能。此类董事对于提高公司经营决策科学性具有积极作用，亦是实践中独立董事的重要职责定位之一。

二、针对以往独立董事责权利不对等的突出问题，《意见》强调完善独立董事责任约束机制

严格的监管与合理的责任配置，既是督促独立董事勤勉尽责的重要手段，也是严肃市场纪律、守住风险底线的保障。在K药业案中，几位独立董事被判承担逾亿元的连带赔偿责任，责权利严重失衡，引起市场的强烈反响。为防止权责失衡导致“逆向淘汰”，监管与司法实践均已对独立董事的责任认定问题予以回应。

在监管实践方面，随着新《证券法》落地实施，“零容忍”观念贯彻落实，2020年至2022年上市公司信披违法案件数量逐年上升，处罚力度也逐年加大，但上市公司独立董事因被认定为直接责任人员而受到处罚的案件却大幅减少，2020年被处罚独立董事共71名，2021年被处罚独立董事共54名，2022年被处罚独立董事共26名，被处罚的独立董事数量逐年减少。

在司法实践方面，实践中已出现民事判决与行政处罚区别认定责任人员范围的案例，在Z公司案中，上海金融法院认定独立董事与内部董事职能定位不同，独立董事的职能定位是对公司的经营决策提供建议和监督，但并不参与公司的经营活动，该案所涉信息是他人提供的第三方信息，独立董事的了解程度更低，并且公司已聘请专业中介服务机构对相关信息进行了审计和评估，但未发现真实性问题，进而认定独立董事不承担民事责任。

《最高人民法院关于审理证券市场虚假陈述侵权民事赔偿案件的若干规定》已有单独确定独立董事民事责任过错认定标准的尝试，《意见》则进一步要求“明确独立董事与非独立董事承担共同而有区别的法律责任”，并提出推动针对性设置独立董事的行政责任、民事责任认定标准，进一步推动独立董事责任体系的完善，防止出现过罚不相当、“劣币驱逐良币”等问题。

三、针对以往对独立履职过程关注不多、监督不够的问题，《意见》要求全方位加强独立董事履职的监督管理

《意见》主要从以下三方面加强独立董事的监督管理工作：

第一，加强独立董事选聘的“独立性”管理。独立性是独立董事的基本任职要求，但由于上市公司大股东股权集中、中小股东参与公司治理发挥作用不充分等现实背景，客观上会出现“人情董事”的情况，独立董事的独立性受到影响。因此《意见》提出鼓励投资者保护机构等主体征集股东权利提名独立董事、推行累积投票制选举独立董事、建立独立性的定期测试和披露机制等，加强中小股东对独立董事选聘的参与监督，保证独立董事的独立性并能够持续独立。

第二，加强独立董事履职的过程监督。独立董事客观上参与上市公司日常经营时间较短，因此不应在上市公司出现违规行为后不加分辨地追究独立董事责任。一方面，应完善独立董事责任认定规则，另一方面，监管部门应当主动加强对独立董事履职的过程管理，《意见》提出加大证券监管部门与证券交易所对独立董事的监管力度，发挥自律组织作用加强独立董事职业规范和履职支撑，国有控股上市公司独立董事更需受国有资产监督管理机构的跟踪指导。通过以上各部门对独立董事履职的过程监督，能够更好督促独立董事勤勉尽责，亦可能减少“花瓶董事”的出现。

第三，建立独立董事的“声誉激励”机制。独立董事制度被称为降低代理成本的信托策略，因独立董事是相对于上市公司的独立第三方，其基于自身的良心、荣誉和声誉参与公司的管理，然而我国独立董事制度设立时并未明确独立董事受声誉机制影响，这也直接导致独立董事履职缺少上位激励，进而出现消极参与上市公司的监督、管理的问题，最终沦为“花瓶董事”。《意见》则明确了独立董事的声誉机制，鼓励由在领域内具有较高声誉的人士担任独立董事，并提出建立独立董事声誉激励约束机制，将履职情况纳入资本市场诚信档案，推动实现正向激励与反面警示并重，增强独立董事职业认同感和荣誉感。《意见》明确独立董事的声誉激励填补了独立董事缺乏履职激励的空白，进一步理清独立董事的制度逻辑，有助于独立董事制度的健康发展。

四、针对以往独立董事履职保障不足的问题，《意见》强调优化独立董事履职方式、加强履职保障

履职保障对于促进独立董事有效履职至关重要。如果没有足够的机制保障，独立董事专业能力再强，仅靠其自身单打独斗也难以有效履职。《意见》主要从两方面加强独立董事的履职保障。

第一，完善独立董事工作机制。《意见》在明确独立董事职责的基础上，进一步梳理独立董事的工作机制，并提出多项意见，具体包括国有控股上市公司董事会中外部董事（含独立董事）应当占多数、审计委员会成员全部由非执行董事组成、建立全部由独立董事参加的专门会议机制、健全独立董事与中小投资者之间的沟通交流机制等。尤其是本次新设了独立董事专门会议机制，有利于在特殊情况下排除内部董事的影响，较好发挥独立董事整体力量，这是一项创新。

第二，为独立董事履职提供支持与条件。独立董事的外部身份特点决定了其不参与日常经营管理、信息不对称、履职依赖于公司配合协助，因此《意见》再次强调上市公司应当为独立董事履职提供必要条件，确保其充分履职。并且《意见》提出鼓励为独立董事投保董事责任保险，降低独立董事正常履职风险。

与此同时，《意见》加强董事履职保障亦是对独立董事的履职提出要求，督促其不得做“花瓶董事”。如独立董事工作机制完善均是有留痕证据可考的履职方式，未来认定独立董事勤勉尽责与否均有迹可循，未勤勉履职的独立董事必然无法逃脱责任。

总之，《意见》立足我国资本市场当前实际，针对实践中突出的问题，从国家最高行政机关的层面提出了全方位的改革意见，是我国资本市场又一项重要的制度改革，对于独立董事制度完善及执业实践具有重要指导意义，相信将对推动我国上市公司进一步完善公司治理、促进高质量发展发挥出明显积极作用。

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