分税制改革

在 40 年改革开放历史上，1994 年的分税制改革堪称重大改革之一，但其争议也延宕至今。

90 年代初，中央财政入不敷出，财政部只得“打白条”，向每个省借款从 1000 万到 1 亿不等。财政收入占GDP 比重从 1979 年的 28.4% 降到1993 年的 12.6% ，中央财政在全国财政的比重从 46.8% 降到 31.6% ，1992 年接替王丙乾出任财政部长的刘仲藜感慨：

李先念同志兼任财政部部长时，有上衣和长裤穿；王丙乾部长在任时还有衬衫，到我这儿只剩下背心裤衩了！

话音刚落，一位参会人员跟刘仲藜开玩笑说：

您可能连背心都没了，只剩下裤衩了。

恢复中央财政的地位和尊严，成为朱镕基上马后的“第一手棋”。

1993 年，朱镕基正式接手分税制的改革。在全国财政会议上，朱镕基撂下狠话：

• 包税制下，中央收入不过 40% ，支出要占 50% ，年年借债，中央财政过不下去了，不到 2000 年中央财政就要垮台。

• 这种状况是与市场经济发展背道而驰的，必须调整过来。

朱镕基提出分税制的构想：

中央将税源稳定、税基广、易征收的税种大部分上划，消费税、关税划为中央固定收入，企业所得税按纳税人隶属关系分别划归中央和地方；增值税在中央与地方之间按 75∶25 的比例分成。

当然，要“重新切蛋糕”并非易事。朱镕基不惜在两个多月里奔波全国，到各省市一一说服，首站去的就是在财政大包干制度下得益最大的广东省，并自谓“不入虎穴，焉得虎子”。

1994 年，分税制正式实行，效果好的出奇：1994 年中央财政收入比上一年就猛增 200% ，占全国财政总收入比例由上年的 22% 急升至 56% ，足以证明朱镕基的远见和执行力。到 2003 年朱镕基卸任，全国财政占国内 GDP 的比重从 12.6% 增至18.6% ，中央财政占财政比重从 1996 年的 39% 升至 54.6% 。

分税制的推行是改革史上一个转折性的事件，它让中央在经济权力和利益的分配中重新获得主动权。但是也留下了两大重要隐患。

争议不断

隐患之一：土地财政

当时朱镕基为说服广东省让步，他同意将土地出让收入归地方政府，为日后的“土地财政”埋下伏笔。如今，房地产泡沫已经成为中国经济最大的“灰犀牛”之一，其中“土地财政”是致命因素。

隐患之二：财权与事权不匹配

分税制改革之后，中央财政实力大增，但支出责任却主要在地方财政。以 2004 年为例，地方财政收入占全国财政总收入约为 45% ，但财政支出却占全国财政总支出的约 72% 。

在中央把省里的部分税权上收的同时，地方也上行下效。地市政府的财政税收上收到省里，而地市一级则把县乡财政税收上收到地市，最终最苦的是基层财政：省级以下地方政府的财权只有不到 17% 的水平，却负担 80% 的民生和绝大部分公共事务的支出。

地方财政为了解决压力不得不“想法创收”：

• 开拓非税收入：非税收入项目主要是行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、公共资产和资源收入（如国有资产经营收益和国有资产资源转让收入）。1994 年分税制改革后，地方政府“乱收费、乱摊派、乱罚款”现象迅速增加。

2012 年两会，广东省财政厅长王南建用“逼良为娼”来形容分税制和土地财政的关系，“上头点菜，地方埋单，地方政府苦不堪言”，只有去通过卖地来筹集资金。

2013 年两会，财政部副部长王保全来听取广东分组讨论意见，所有广东代表的“炮火“都对准了分税制：

• 我们希望国家财政对广东要放水养鱼，让广东有更大能力和资金进一步飞跃。

• 中央拿了太多造成了广东省的区域不平衡。光支援别人，我们自己变穷也有点过分了。

由于中央收入多、支出少，于是对地方财政采取“转移支付”的办法拨款，但这样一来要导致“跑部钱进”的寻租和腐败问题。由于收上来的相当一部分钱只是中央财政过了一下手，又通过转移支付、专项拨款等形式补助给各地，使得中央财政和中直部门权力大增。

吴晓波在《历代经济变革得失》一书中写道：

• 在原理上，分税制是一项联邦财税制度，世界上大多数市场经济国家均采用不同形式的分税制，然而这一制度在中国却发生“变异”，成为了中央实现经济集权的手段。

• 作为分税制的首倡者之一，吴敬琏在晚年对这一制度的实行现状非常不满，在他看来，推行分税制的前提是必须清晰地划分中央与地方的事权和支出分配，然而这两项都被刻意地“回避”了。

2004 年长篇报告文学《中国农民调查》出炉，披露了安徽农村的现状。作者认为分税制改革的实质就是中央财政集权，中央出发点虽好，但造成地方财政弱势。诸如义务教育、计划生育、优抚和民兵训练等费用，中央都甩给了地方，但地方没有钱，最后就都转嫁到了农民头上。

朱镕基的反驳

2011 年朱镕基借出席清华大学百年校庆的场合，对分税制的批评进行了直接回应。朱镕基对《中国农民调查》发火：

攻击分税制，说分税制掏空地方财政，造成农民贫穷的人，根本就是无知！无知还透顶！来的时候，我的女儿劝我不要发脾气，我忍不住了，还是要发脾气。这绝不是为了我个人。

论据何在？朱镕基列出 2010 年财政收入数据：

去年全国财政收入 83000 亿，其中，地方直接收入 4 万亿，中央税收返还（给地方）33000 亿，两者相加是73000 亿，占了大部分啊。中央财政占83000 亿的 20% 左右吧。92、93 年中央财政收入比重是 28%、27%，现在 20% 都不到，怎么能说中央把税都收上去了，收得过多呢？

当然，经济学家出身的朱镕基也不回避分税制存在的问题，他说：

• 当然我们还有缺点，主要是返还支付的方式。税收返还（转移支付）的工作做得不好，要靠地方‘跑部钱进’，求爷爷告奶奶才能拿到。

• 分税制有缺点，但我负的责任不是主要的，因为我当时就说，分税制改革没有完，要继续进行。

对于分税制导致土地财政的指责，朱镕基也毫不客气地驳斥：

• 最近呢，还有一种谬论呢，国外的报纸也有，国内的报纸也有，说这个房地产项目这么沉重，都是过去这个分税制搞坏了，说税收都收给中央来了，地方没钱了，所以它只有发展房地产才有钱？狗屁！

•（财政收入）总共 8 万亿，一来一回（地方）收回来 7 万 3 千亿，还少啊？还没钱？现在地方有的是钱。这房地产（问题）根子就是房改政策错误。这个不讲，你们看书（《朱镕基谈话实录》）。

• 我们制定了一个错误的政策，就是房地产的钱，都收给地方政府，而且不纳入预算，这不得了。这个钱就是搜刮民膏，所以把地价抬得那么高。这个绝对不是分税制的错误。地方没少收钱。

未完成的改革

笔者认为，任何一项改革都有它的局限性，指望某项改革一劳永逸地解决所有问题是很天真的。分税制本身没有问题，问题在于，当财政收入大幅增长之后，“未完成的改革”就无疾而终了，导致各种问题长期积累而未能得到及时纠偏。

在社会各界“为减税而一夜白头”的当下，回顾当年分税制改革的历程是有益的。但纠结于分税制的好坏是没有意义的，关键是要继续推进未竟的改革：

• 此一时彼一时，要摒弃“财政收入越多越好”的错误观念，适应经济转型需要，从“大政府、小社会”向“小政府、大社会”过渡，以“小政府”成就“大消费”和“大创新”。

• 改革不能刻舟求剑。朱镕基当年面临的情况是“政府能力不足”，所以力求增加财政收入；如今中国面临的情况是“政府能力过度、民间能力不足”，惟有减税才是正确的出路。

• 要真正落实十八届三中全会提出的重新划分中央与地方财权和事权，避免“逼良为娼”和“跑部钱进”。

• 要真正落实人大和公众对财政的监督机制，建立透明、问责的财政收支管理制度，这是“国家治理现代化”的起码要求。

• 改革要加快速度：令人震惊的是，从 2015 年 1 月 1 日颁布新预算法，到 2018 年的今天，居然还没有关于新预算法的实施细则。部门利益的阻力可窥一班。